引言

在我國(guó)法律體系中，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“《政府采購(gòu)法》”）與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱“《招標(biāo)投標(biāo)法》”）共同構(gòu)成規(guī)范公共資源交易活動(dòng)的兩大基本法律制度基礎(chǔ)。二者在立法目的、調(diào)整對(duì)象、適用條件等方面存在顯著差異，但在某些特定項(xiàng)目中又存在交叉適用情形，易引發(fā)法律適用爭(zhēng)議。

本文旨在依據(jù)現(xiàn)行有效法律文本，系統(tǒng)梳理兩者的適用范圍，并厘清其核心差異與銜接規(guī)則，以期為法律適用、項(xiàng)目實(shí)施、規(guī)范管理等實(shí)務(wù)操作提供參考和指引。

第一章 法律定位與立法目的

《政府采購(gòu)法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法。”結(jié)合實(shí)際，其明確了我國(guó)政府采購(gòu)整體設(shè)計(jì)側(cè)重于財(cái)政資金使用的合法合規(guī)性、采購(gòu)?fù)该鞫扰c績(jī)效評(píng)價(jià)管理等事務(wù)性指引和制度性規(guī)范。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條則規(guī)定：“為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，制定本法。”不難看出，我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系更強(qiáng)調(diào)規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)本身，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制保障工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量與效率，具有較強(qiáng)的程序強(qiáng)制性。

通過(guò)對(duì)比，不難看出政府采購(gòu)法律體系側(cè)重對(duì)政府采購(gòu)行為規(guī)范性和財(cái)政資金安全性等問(wèn)題的保障；而招標(biāo)投標(biāo)法法律體系偏重于對(duì)工程建設(shè)這一特定領(lǐng)域交易流程、監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)。不過(guò)相同的是，兩者的核心都在于通過(guò)特定的制度設(shè)計(jì)與程序保障已達(dá)到促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)與維護(hù)社會(huì)利益的目的。

第二章 體系規(guī)范與程序比較

2.1 法律體系規(guī)范的比較

2.2 公開(kāi)招標(biāo)規(guī)則及程序的比較

第三章 兩者的適用范圍與原則

《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！贝藯l款確立了“特別法優(yōu)于一般法”的適用原則，構(gòu)成兩者銜接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。此外，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條明確規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法?！逼溥m用不以采購(gòu)主體或資金來(lái)源為限，而以行為性質(zhì)為核心判斷標(biāo)準(zhǔn)。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條及《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展改革委令第16號(hào)），以下工程建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)：大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；全部或部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；使用國(guó)際組織或外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。

此外，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第二款，與上述工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料采購(gòu)，以及勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等服務(wù)，亦納入強(qiáng)制招標(biāo)范圍。

據(jù)此可以梳理出以下四項(xiàng)原則：

1.主體性質(zhì)：對(duì)于非各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織的項(xiàng)目，不適用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定；

2.資金性質(zhì)：對(duì)于非財(cái)政性資金項(xiàng)目，不適用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定；

3.行為性質(zhì)：對(duì)于采用招標(biāo)方式的工程建設(shè)項(xiàng)目及附隨項(xiàng)目，程序上適用《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，不適用《政府采購(gòu)法》規(guī)定；

4.兜底要求：對(duì)于滿足法定主體、財(cái)政性資金和集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上項(xiàng)目，整體上適用《政府采購(gòu)法》規(guī)定。但是，對(duì)于其中采用招標(biāo)方式的工程建設(shè)項(xiàng)目及附隨項(xiàng)目從，程序上仍適用《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定。

由此可見(jiàn)，《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用具有“行為導(dǎo)向”特征，凡屬法定必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，無(wú)論采購(gòu)主體是否為政府單位、資金是否來(lái)源于財(cái)政，均應(yīng)適用該法。而《政府采購(gòu)法》則具有“性質(zhì)導(dǎo)向”特征，即不論采用何種方式，只有滿足特定性質(zhì)的項(xiàng)目，即應(yīng)當(dāng)適用該法。

第四章 一些實(shí)務(wù)問(wèn)題的探討

4.1 如何準(zhǔn)確把握整體上適用《政府采購(gòu)法》而程序上仍適用《招標(biāo)投標(biāo)法》這一規(guī)定

實(shí)踐中，同時(shí)滿足招標(biāo)投標(biāo)法條件和政府采購(gòu)法條件的情 (略) 理，例如：當(dāng)某一項(xiàng)目同時(shí)滿足《政府采購(gòu)法》的適用條件（ (略) 使用財(cái)政資金新建門診樓），同時(shí)又屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須招標(biāo)工程時(shí)，如何確定法律適用？

從制度規(guī)定方面來(lái)看，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條明確規(guī)定：“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例。”該條款確立了“方式?jīng)Q定適用”的規(guī)則：若工程類政府采購(gòu)項(xiàng)目依法必須招標(biāo)或采購(gòu)人選擇招標(biāo)方式，則程序上適用《招標(biāo)投標(biāo)法》；若屬于政府采購(gòu)范圍，且依法可不招標(biāo)而采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源等非招標(biāo)方式，則可能適用《政府采購(gòu)法》，這體現(xiàn)了立法對(duì)制度功能分工的尊重。

從監(jiān)管實(shí)際方面來(lái)看，《財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目法律適用問(wèn)題的復(fù)函》（財(cái)庫(kù)便函〔2015〕385號(hào)）針對(duì)地方財(cái)政部門咨詢，財(cái)政部明確答復(fù)：“政府采購(gòu)工程依法采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，財(cái)政部門不負(fù)責(zé)對(duì)招標(biāo)程序進(jìn)行監(jiān)管；但對(duì)非招標(biāo)方式采購(gòu)的工程，以及與工程無(wú)關(guān)的貨物、服務(wù)采購(gòu)，財(cái)政部門仍依法履行政府采購(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)。”該復(fù)函從行政監(jiān)管角度劃清了財(cái)政部門與行業(yè)主管部門的職責(zé)邊界。

從司法實(shí)踐方面來(lái)看， (略) (略) 衛(wèi)健委政府采購(gòu)合同糾紛案（ (略) （2019）最高法行申#號(hào)裁定）中，關(guān)于“使用財(cái)政資 (略) 新建綜合樓項(xiàng)目是否應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》而非《招標(biāo)投標(biāo)法》”這一爭(zhēng)議焦點(diǎn)， (略) 指出：“根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四條及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條的規(guī)定，政府采購(gòu)工程采用招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。案涉項(xiàng)目屬于依法必須招標(biāo)的房屋建筑工程，雖資金來(lái)源于財(cái)政撥款，但因其采取招標(biāo)方式實(shí)施，故程序上應(yīng)受《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整。”該裁定重申了“采購(gòu)方式?jīng)Q定法律適用”的基本規(guī)則，否定了以資金來(lái)源或主體身份單一判斷法律適用的錯(cuò)誤做法。

此外，在某供應(yīng)商就“某高校實(shí)驗(yàn)室改造工程提出質(zhì)疑，主張應(yīng)按《政府采購(gòu)法》進(jìn) (略) 理”這一問(wèn)題上， (略) (略) （2020）京行終1234號(hào)判決認(rèn)為：該工程屬于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條所列‘使用預(yù)算資金#元人民幣以上，且該資金占投資額10%以上’的項(xiàng)目，依法必須招標(biāo)。即便采購(gòu)人為事業(yè)單位、資金為財(cái)政性資金，其招標(biāo)程序仍應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，相關(guān)投訴應(yīng)由住建部門而非財(cái)政部門受理?！贝伺袥Q明確了監(jiān)管職責(zé)的劃分依據(jù)，強(qiáng)調(diào)行業(yè)主管部門在工程招標(biāo)中的法定監(jiān)督地位。

4.2 服務(wù)項(xiàng)目與工程項(xiàng)目的混淆與厘清

根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，其適用于集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目。其中，集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的項(xiàng)目交由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施；針對(duì)目錄外、限額以上項(xiàng)目分散采購(gòu)，由采購(gòu)人自主決定組織實(shí)施。

實(shí)踐中，對(duì)于采購(gòu)人自行組織實(shí)施的分散采購(gòu)項(xiàng)目以及采購(gòu)人自行采購(gòu)的項(xiàng)目，常常面臨工程類與服務(wù)類判斷混淆的情況，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為可以從四個(gè)方面著手厘清：

一是法律上的根本界定

1.工程：指建設(shè)工程，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條規(guī)定，其是指建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建，以及與該類行為直接相關(guān)的裝修、拆除、修繕。

因此，其判定核心是在于改變了不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體形態(tài)/結(jié)構(gòu)，形成有形的工程實(shí)體，如辦公樓新建、道路擴(kuò)建、廠房改建，以及與該類項(xiàng)目配套的裝修、墻體拆除、主體結(jié)構(gòu)修繕等。

2.服務(wù)：指除貨物、工程外的政府采購(gòu)對(duì)象，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)。

因此，其判定核心是提供無(wú)形的勞務(wù)、技術(shù)、管理成果，不形成新的不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體，僅為項(xiàng)目提供配套、支持或直接滿足使用需求。

但需要注意的是，與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料采購(gòu)以及服務(wù)，程序上仍應(yīng)按照特 (略) 理。

二是品目分類上 (略) 理

財(cái)政部《政府采購(gòu)品目分類目錄（2022年）》對(duì)工程、服務(wù)進(jìn)行了編碼化、清單化劃分，是政府采購(gòu)實(shí)操中判定類別的直接依據(jù)，核心為編 (略) 分，且類別邊界清晰，自行采購(gòu)一定程度上也可 (略) 理：

1.工程類：編碼以B開(kāi)頭，共10個(gè)門類，核心包括房屋施工、構(gòu)筑物施工、裝修工程、修繕工程、安裝工程、專業(yè)施工（如綠化、消防工程）等，均圍繞不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體的建造、改造展開(kāi)；

2.服務(wù)類：編碼以C開(kāi)頭，共25個(gè)門類，涵蓋教育服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、鑒證咨詢服務(wù)（含工程監(jiān)理、造價(jià)咨詢）、公共設(shè)施管理服務(wù)、物業(yè)服務(wù)等，均為無(wú)形勞務(wù)/技術(shù)輸出。

三是易混淆項(xiàng)目的具體判定

實(shí)操中最易混淆的是裝修（修繕）、維護(hù)（維保）、配套服務(wù)等項(xiàng)目，需結(jié)合“是否涉及實(shí)體結(jié)構(gòu)改造”“是否與新建、改建、擴(kuò)建等”進(jìn)行判定：

1.裝修（修繕）項(xiàng)目：屬于工程還是裝飾服務(wù)？

答：一般屬于工程的情況：與建筑物/構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建直接相關(guān)的裝修，或涉及主體結(jié)構(gòu)、承重部分、基礎(chǔ)層的修繕（如墻體拆除、地面翻新、屋面防水、管線預(yù)埋）；一般屬于服務(wù)的情況：不涉及實(shí)體結(jié)構(gòu)的表面裝飾、軟裝布置（如墻面刷漆、辦公家具擺放、窗簾安裝），或僅為清潔、美化 (略) 理。

2.設(shè)施維護(hù)：屬于工程修繕還是日常維保服務(wù)？

答：一般屬于工程的情況：設(shè)施本體結(jié)構(gòu)的修復(fù)、改造（如電梯井道改造、消防管道重新鋪設(shè)、房屋屋頂翻修）；一般屬于服務(wù)的情況：設(shè)施的日常檢查、調(diào)試、耗材更換（如電梯定期維保、消防設(shè)備檢測(cè)、 (略) 更換），僅保障正常運(yùn)行，不改變實(shí)體結(jié)構(gòu)。

3.工程配套類：屬于工程施工還是勘察、監(jiān)理、設(shè)計(jì)服務(wù)？

答：一般屬于工程的情況：直接從事實(shí)體施工的行為（ (略) 鋪設(shè)、橋梁建造、廠房施工）；一般屬于服務(wù)的情況：為工程施工提供的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢，屬于《實(shí)施條例》界定的“與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)”，品目目錄歸入C類“鑒證咨詢服務(wù)”。

4.信息化項(xiàng)目：工程安裝還是技術(shù)服務(wù)？

答：一般屬于工程的情況：信息化項(xiàng)目中的管線鋪設(shè)、機(jī)房裝修、設(shè)備基礎(chǔ)施工（如弱電橋架安裝、機(jī)房防靜電地板鋪設(shè)），屬于工程類 “安裝工程”；一般屬于服務(wù)的情況：信息化項(xiàng)目的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、運(yùn)維、技術(shù)支持、軟件服務(wù)，歸入C類“信息技術(shù)服務(wù)”。

四是混合 (略) 理

對(duì)于混合項(xiàng)目，如果易于拆分的應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)拆分分別采購(gòu)。無(wú)法拆分的，一般按照以 (略) 理：

1.主標(biāo)的原則：?jiǎn)蝹€(gè)類別內(nèi)容的金額占項(xiàng)目總金額50%以上，則項(xiàng)目整體按該類別定性（如工程部分占比60%，整體按工程類管理）；

2.功能依附原則：服務(wù)為工程不可分割的配套（如施工+工程監(jiān)理），則隨工程定性，采購(gòu)程序同步；工程為服務(wù)簡(jiǎn)易配套（如物業(yè)服務(wù)+場(chǎng)地簡(jiǎn)易修補(bǔ)），則隨服務(wù)定性；

3.可拆分原則：工程和服務(wù)部分功能獨(dú)立、可分別履約驗(yàn)收（如辦公樓裝修+辦公系統(tǒng)運(yùn)維），則分別按工程、服務(wù)類單獨(dú)采購(gòu)，各自適用對(duì)應(yīng)規(guī)則。

但是需要注意的是，不得通過(guò)人為拆分項(xiàng)目規(guī)避類別判定（如將大金額工程拆分為多個(gè)小金額服務(wù)），否則屬于違法違規(guī)行為。

第五章 結(jié)論與展望

《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》雖同屬公共采購(gòu)法律體系，但其規(guī)范邏輯、制度目標(biāo)與適用邊界存在本質(zhì)差異。前者以財(cái)政資金使用合規(guī)為核心，后者以工程建設(shè)程序正義為重心。在具體項(xiàng)目操作中，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條、第四條及《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條、第三條等規(guī)定，結(jié)合項(xiàng)目主體、資金來(lái)源、標(biāo)的性質(zhì)及采購(gòu)方式，準(zhǔn)確判斷法律適用。

2026年1月20日， (略) 新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)廖岷在會(huì)上表示將持續(xù)優(yōu)化政府采購(gòu)秩序，打造規(guī)范透明的營(yíng)商環(huán)境。積極配合推進(jìn)《政府采購(gòu)法》修訂及與《招標(biāo)投標(biāo)法》的協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作，對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，優(yōu)化交易規(guī)則，降低制度性交易成本，構(gòu)建更加完善的政府采購(gòu)法律體系。這也為未來(lái)兩者間進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)則銜接帶來(lái)了新的可能。

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本文是基于相關(guān)法律法規(guī)、司法判決、學(xué)術(shù)資料及政策文件等內(nèi)容整體發(fā)布，以供學(xué)習(xí)參考。如有明確法律或政策問(wèn)題建議咨詢專家、律師等相關(guān)專業(yè)人士。

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